Polacy kiwają państwo z podatkami i składkami

Interia: Sprawdził pan, jakie są koszty niepewności dla biznesu związane z prawie roczną zapowiedzią i wycofaniem się ze zmian w systemie podatkowo - składkowym?

- Paweł Wojciechowski, główny ekonomista Zakładu Ubezpieczeń Społecznych: Jeżeli przedsiębiorcy mieli obawy, co do roku 2017 to na pewno nie z powodu tej reformy, bo miała wejść w życie najwcześniej od 1 stycznia 2018 r. Poza tym była nakierowana właśnie na przedsiębiorców poprzez radykalne obniżenie podatków, w efekcie miała przynieść pozytywne efekty gospodarcze. To bez niej straty dla przedsiębiorców z powodu skomplikowanego systemu podatkowego, wysokich kosztów obsługi podatkowej czy anomalii systemowych na rynku pracy są duże.

Jak idea przyświecała zmianom podatkowo - składkowym?

- Reforma zakładała trzy cele: po pierwsze - radykalne uproszczenie systemu podatkowo-składkowego, czyli uszczelnienie systemu i eliminowanie zaburzeń systemowych, po drugie - zmniejszenie arbitrażu, czyli dużego rozstrzału kosztów różnych kontraktów dla różnych dochodów...

Na przykład śmieciówki?

- Tak oraz wiele innych kontraktów pracy, gdzie takie różnice występują. I po trzecie, lekki a nie radykalny wzrost progresji dochodowej, który miał powodować pozytywne efekty na rynku pracy.

Co to znaczy?

- Polska ma obecnie niską progresję dochodową. Jest to 1,5 pkt procentowego różnicy pomiędzy dochodami 7 tys. zł a 2,7 tys. zł miesięcznie. W wyniku reformy progresja miałaby wzrosnąć o 1,2 pkt. procentowego czyli bardzo niewiele.

- Kalibrowanie systemu było wynikowe i musiało się opierać na neutralności budżetowej, która ograniczała skalę redystrybucji. Nie mówiliśmy więc o wzroście progresywności tylko o likwidowaniu degresywności. Osoby, których umowy są najmniej obłożone daninami publicznymi np. umowy o dzieło, zapłaciłyby więcej, podobnie jak osoby o wyższych dochodach np. z działalności gospodarczej, które są na podatku liniowym PIT. Umowy o pracę miały być tańsze a pozostałe formy zatrudnienia nieco droższe niż obecnie tak aby zmniejszyć arbitraż, który jest bardzo szkodliwy dla rynku pracy. Ale nadal daniny dla przedsiębiorców byłyby niemal dwukrotnie niższe niż dla pozostałych form aktywności zawodowej. Od początku to właśnie przedsiębiorcy mieli być głównymi beneficjentami tej reformy. Gdybyśmy zmianami nie objęli wszystkich form zatrudnienia, to przy wzroście progresji w jednym typie kontraktów, ludzie uciekaliby w inne. Mamy pewien nieład prawny, wiele osób z tego korzysta i kombinuje, w jaki sposób uciekać od danin publicznych - głównie jak nie płacić składek na ubezpieczenia społeczne. I państwo jest w pułapce, bo stworzyło system, który ma dawać wybór, a w rzeczywistości ten wybór nie stwarza ani wartości ekonomicznej ani społecznej, tylko wzmaga opresyjność państwa wobec płatników.

Czyli po roku prac nad zmianami, które są wstrzymane jesteśmy dokładnie w tym samym miejscu, w którym byliśmy...?

- Tak. I państwo jest i pozostanie zakładnikiem tego skomplikowanego systemu.

Czy można się zająć częścią danin np. składkami nie zajmując się podatkami?

- Byłoby to trudne. W klinie podatkowym, czyli w łącznych obciążeniach daninami pracy, 80 proc. stanowią składki, a 20 proc. to podatki. Złożenie degresywnych składek i progresywnych podatków daje progresywno-degresywny kształt klina podatkowego. Co samo w sobie nie jest złe, pod warunkiem, że ten klin nie jest za wysoki dla osób o najniższych dochodach oraz że nie ma nietypowych kontraktów, które są tańsze i sprzyjają optymalizacji podatkowej. Te cechy polskiego klina podatkowego napędzają dualizm rynku pracy, wypychanie pracowników do szarej strefy, erozję bazy podatkowej, a zwłaszcza składkowej. Przecież przy minimalnym wynagrodzeniu klin podatkowy wynosi około 35 proc. Tak wysoki poziom wypycha ludzi w szarą strefę, albo w najlepszym wypadku na kontrakty, które mają niższy klin, czyli przeważnie są niżej oskładkowane, np. w umowę o dzieło. Tym samym - przy okazji - pozbawiają ludzi ubezpieczeń społecznych. Najbardziej czułym segmentem rynku pracy na wszelkie zmiany klina podatkowego czy kosztów obciążeń pracy podatkowo-składkowych są właśnie osoby o najniższych dochodach. Tam następuje ucieczka w szarą strefę, jeśli podatki (w rozumieniu klina podatkowego) są zbyt wysokie.

- Żeby zachęcić ludzi do legalnej pracy muszą być spełnione dwa warunki. Klin podatkowy musi być niższy, czyli obciążenia pracy powinny być progresywne oraz system musi być bardziej przejrzysty, czyli powinniśmy wiedzieć, na co są przeznaczane daniny. Chcieliśmy pokazać, że w wyniku wprowadzenia jednolitej daniny - główną jej częścią byłaby składka emerytalna. Oto przykład: dzisiaj w daninie z 10 tysięcy zł z samozatrudnienia zaledwie 18 proc. to składka emerytalna. W docelowym systemie po reformie miało to być 65 proc. Konto emerytalne osoby samozatrudnionej zostałoby zasilone ponad trzykrotnie większą składką. I to - z jednej strony poprawiłoby bieżące saldo Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ale też, co jest o wiele istotniejsze przeniosłoby ciężar odpowiedzialności za emeryturę na te osoby, które stać na to, aby opłacać własne składki emerytalne. W przyszłości zaś ograniczyłoby dopłaty do emerytur minimalnych, czyli byłoby korzystne dla finansów publicznych.

- Kolejna trudna kwestia to próba uporządkowania tzw. zbiegów tytułów do ubezpieczenia. Dzisiaj, jeśli ktoś pracuje na etacie przynajmniej z minimalną pensją i prowadzi biznes, to od działalności nie płaci składek. Wyłączenia z płacenia składek najłatwiej wyeliminować, gdy zlikwiduje się arbitraże pomiędzy obciążeniami różnych form pracy.

Czy pan chce powiedzieć, że np. istnieje możliwość, że zrobimy "porządek" ze składkami dotyczącymi różnych form działalności, aktywności zawodowej, ale to na pewno będzie oznaczało wzrost obciążeń? Bo jeżeli nie będzie jednolitej daniny, to znaczy, że będzie wzrost obciążeń?

- Nie, nie chcę tego powiedzieć. Zwracam tylko uwagę na to, że trudno będzie zlikwidować dualizm rynku pracy, uprościć system i zmniejszyć koszty płacenia danin bez reformy opartej na założeniach które przygotowałem. Problemy pozostały, i bez kompleksowej reformy pozostanie polityka łatania dziur, z ograniczoną skutecznością i ryzykiem generowania niezamierzonych efektów. Trudno będzie np. zrealizować zwiększenie bazy składkowej, co jest celem określonym w przeglądzie emerytalnym, np. poprzez objęcie kontraktów nietypowych czy tak zwanych elastycznych form zatrudnienia, bez analizy arbitrażu pomiędzy różnymi formami, analizą zbiegów tytułów i wyłączeń.

A jak pan, jako główny ekonomista ZUS, ocenia skutki obniżenia wieku emerytalnego?

- Szanując prawo wyboru osób, które chciałyby wcześniej przejść na emeryturę, uważam, że zmiana zmniejsza długookresową stabilność finansów publicznych. Rozważając ewolucję systemu emerytalnego pod kątem wyzwań demograficznych, powinniśmy zwrócić uwagę z jednej strony na oczekiwania ludzi, ale również na te elementy, które wynikają ze zmian na rynku pracy, a także te które mogą mitygować efekty demografii. I jedną ze zmian, które najprościej wprowadzić, jest podnoszenie wieku emerytalnego, natomiast obniżenie wieku emerytalnego idzie w przeciwnym kierunku, ale należy zrozumieć, że ludzie chcą mieć wybór. Obniżenie wieku emerytalnego oczywiście będzie oznaczało niższe emerytury dla tych osób, ale jednocześnie w sensie kasowym, czyli przepływów finansowych dla FUS, będzie powodowało wyższy deficyt FUS, który będzie uzupełniany z dochodów pozaskładkowych, czyli budżetu państwa.

Czy pan pokazał wszystkie te zagrożenia, pętle osobom, które decydują w sprawach polityki gospodarczej? Czyli są świadomi, że mamy zrobioną pracę analityczną, wiemy, jakie mamy kłopoty, wiemy, co powinniśmy zmienić, ale nadal nic nie zmieniamy?

- Projekt nie był prezentowany w szerszym gronie, ale politycy poznali całościową koncepcję. Uznano, że nie będzie obecnie realizowana. Nie potrafię skomentować dlaczego, tym bardziej, że oficjalnie usłyszałem sporo pochwał pod adresem projektu. Największym problemem było to, że odbyła się debata publiczna przed ogłoszeniem założeń projektu, czyli debatowano o czymś czego nikt nie znał. Eksponowano fatalistyczne nastroje przedsiębiorców. Jak ostatecznie ujęła to pani premier, założenia tej reformy były demonizowane.

Chce pan powiedzieć, że lobbing zadziałał?

- Neutralność budżetowa powodowała, że liczba osób tracących do zyskujących była we właściwej proporcji. 15 proc. ludzi traciło, 85 proc. zyskiwało. Czyli zdecydowana większość miałaby niższe podatki, poza grupą o najwyższych dochodach. Ale nie było drastycznej redystrybucji. Tylko ok. 2 proc. podatników na umowach o pracę, tych z płacą powyżej 15 tysięcy zł miesięcznie miałyby wyższą daninę. W działalności gospodarczej to były osoby z dochodami powyżej 10 tysięcy zł miesięcznie. Ale z kolei mieliby oni tę korzyść, że wzrosłyby ich przyszłe emerytury, ponieważ w ramach jednolitej daniny płaciliby wyższe składki. Oczywiście te osoby mocno protestowały. Nie było takiej możliwości, żeby reforma przyniosła korzyści dla wszystkich, bo takich reform strukturalnych nie ma.

Pan ma świadomość, że jak takie projekty trafiają na półkę to już tam zostają?

- To widocznie moja specjalność. Przygotowałem wiele rozwiązań, poczynając od energetyki, a skończywszy na obronie narodowej, które trafiały na półkę. Niektóre z nich były jednak wdrażane przez ministrów różnych rządów. Ten projekt dotyczy newralgicznej części życia gospodarczego i społecznego. Ważna jest obecna dyskusja merytoryczna wokół projektu. Tym bardziej, że niestety problemy, których dotykała ta reforma nie znikną. A nawet się nasilą. Gdy w 2006 r. przygotowałem koncepcję liniowego klina podatkowego z degresywną kwotą wolną to zagmatwanie przepisów podatkowo - składkowych było mniejsze. Zmienił się rynek pracy, diametralnie wzrosła liczba problemów, które narosły od tego czasu.

Przez 10 lat tak wzrosła?

- Tak. W 2006 r. system emerytalny cieszył się dużo wyższym zaufaniem społecznym, przepisy były prostsze, a problem śmieciówek nie istniał. Pojawił się razem z kryzysem finansowym. Firmy wykorzystały okazję, bo kryzys aż tak bardzo nie przymusił ich do stosowania nietypowych form zatrudnienia. Państwo stworzyło antymotywacyjne (podatkowo i składkowo) rozwiązania i ludzie je masowo wykorzystują. Polityką państwa powinno być wzmacnianie kontraktów, które są typowe, a nie tych, które są nietypowe, które pojawiły się niejako przy okazji i były adresowane do określonego rodzaju wykonywanej pracy np. do twórców i do dzieła.

Są granice psucia?

- To nie jest tak, że ktoś z legislatorów albo administracji usiądzie i powie : teraz będę psuć. Wręcz przeciwnie - każdy chce naprawić, ale tylko w swoim wąskim obszarze kompetencji. Zmieniamy drobne kwestie, a psujemy całą konstrukcję. Reformy jednolitej daniny na razie nie będzie, ale udało nam się zwrócić uwagę na kilka spraw. Na to, że w Polsce jest jednak degresywny system podatkowo-składkowy dla niektórych form zatrudnienia, albo za mało progresywny w innych. Pokazaliśmy też jak arbitraż psuje rynek pracy i wypycha ludzi poza system ubezpieczeń społecznych.

To, co dalej w takim razie?

- Będzie tak jak zwykle, czyli polityka drobnych zmian, łatanie kolejnych dziur, dalsze komplikowanie - a nie upraszczanie - systemu.

Rozmawiali: Aleksandra Fandrejewska i Paweł Czuryło