Banki planują upadłość, żeby jej uniknąć

Jacek Ramotowski, Interia: W czasie kryzysu banki upadały z powodu strat, a koszty ich błędów ponosili obywatele. Teraz w Europie i w Polsce mamy zabezpieczenie, które u nas nazywamy przymusową restrukturyzacją. Czy to daje pewność, że zwykli ludzie nie będą płacić za straty banków, gdyby znowu zdarzył się kryzys?

- Zdzisław Sokal, prezes Bankowego Funduszu Gwarancyjnego: Sama istota przymusowej restrukturyzacji, czyli resolution, polega na tym, że koszty upadłości banków ponoszą ich akcjonariusze i wierzyciele, a nie podatnicy czy ludzie, którzy trzymają w nich depozyty.

Powiedzmy, że bank jest w złej sytuacji. Mówi mu pan - bo jest pan szefem Bankowego Funduszy Gwarancyjnego, odpowiedzialnego za przymusową restrukturyzację - likwidujemy cię, żeby twoje straty nie zaczęły zagrażać innym bankom, stabilności finansowej państwa, deponentom i podatnikom?

- Gdy nie ma innego wyjścia - tak. Należy pamiętać o tym, że przymusowa restrukturyzacja, czyli resolution, jest rozwiązaniem ostatecznym. Oznacza ona straty dla właścicieli banku i jego wierzycieli. Może również wiązać się z wydatkami środków publicznych, choć z założenia ma je minimalizować. To, że jest możliwość użycia resolution, zapobiega takim zdarzeniom jakie miały miejsce w czasie kryzysu. Przymusowa restrukturyzacja oddziałuje na rynek finansowy nawet wtedy i przede wszystkim wtedy, gdy nie jest faktycznie używana. Ona zapobiega kłopotom banków, bo zmusza je do przygotowań, tworzenia planów na wypadek niekorzystnych zdarzeń. Do możliwości użycia resolution cały czas musi przygotowywać się także Bankowy Fundusz Gwarancyjny, co również powiększa bezpieczeństwo systemu finansowego.

Ale resolution nie sprowadza się do planowania?

- Oczywiście, że nie. Oprócz dobrze przemyślanych planów trzeba mieć wiedzę, nie tylko teoretyczną, ale i praktyczną, która pozwoli efektywnie działać, gdy pojawi się niekorzystne zdarzenie. Potrzebne są instrumenty, które są gotowe do użycia i dają możliwość szybkiej reakcji. W czasie kryzysu rządy udzieliły pomocy bankom także dlatego, że środki budżetowe dało się uruchomić prawie natychmiast. Teraz wyciągamy z tego lekcję i z góry przygotowujemy się na różne negatywne scenariusze. Tworzone są dwa rodzaje planów - plany naprawy i plany przymusowej restrukturyzacji. Nad realizacją planów naprawy czuwa Komisja Nadzoru Finansowego, a organ resolution, czyli Bankowy Fundusz Gwarancyjny odpowiada za planowanie i przeprowadzanie przymusowej restrukturyzacji.

KNF i BFG stanowią kolejne bariery, które blokują rozprzestrzenianie się kryzysu?

- Można tak powiedzieć. Po pierwsze mamy plany naprawy (recovery). Jeśli obszar recovery dobrze funkcjonuje, w zasadzie nie powinno dochodzić do przymusowej restrukturyzacji. Nadzór czyli KNF dysponuje bowiem szeregiem narzędzi, których zastosowanie powinno spowodować, że nie dojdzie do ostateczności, jaką jest uruchomienie przymusowej restrukturyzacji. Plany naprawy tworzą same banki, przesyłają je do KNF, która w sytuacjach zagrożenia powinna właściwie reagować. Plany naprawy dotyczą okresu, kiedy bank ma kłopoty, ale normalnie funkcjonuje. Plan naprawy powinien zostać uruchomiony, gdy sytuacja banku odbiega od założonych wskaźników, a bank nie spełnia wymogów, które powinien wypełniać. Plany te muszą być aktualizowane i uzupełniane.

Podobno nie wszystkie banki przygotowały dotąd plany naprawy?

- Nie ma jeszcze wszystkich planów naprawy i bardzo ważne jest, żeby jak najprędzej zostały przygotowane przez banki i zatwierdzone przez KNF.

Jak pan ocenia plany naprawy, które dotąd przedstawiły banki?

- Wszyscy się uczymy. Sektor bankowy też zdobywa doświadczenie w tworzeniu planów naprawy. Na pewno plany te nie są jeszcze optymalne, ale to początek.

Drugi rodzaj planów dotyczy właśnie przymusowej restrukturyzacji i przygotował je dla każdego banku BFG. Co w nich jest?

- W planie przymusowej restrukturyzacji opisane jest sposób postępowania z danym bankiem w wypadku gdyby plan jego naprawy zawiódł. Całkowitą odpowiedzialność za przygotowanie i w razie konieczności przeprowadzenie planu ponosi BFG. Plany przygotowane zostały w rok od wejścia w życie ustawy o przymusowej restrukturyzacji, czyli w październiku tego roku - 35 dla banków komercyjnych, 555 dla banków spółdzielczych oraz dla 35 SKOK-ów i dla 17 domów maklerskich. W sumie jest ich prawie 650. Zostały one  zaopiniowane przez KNF, Radę BFG, przekazane Ministrowi Finansów i NBP. Banki otrzymały streszczenia tych planów. W streszczeniu jest zawarta informacja w jaki sposób dany podmiot będzie w razie konieczności restrukturyzowany: przez upadłość, przejęcie przez inny podmiot, utworzenie banku pomostowego lub bail-in.

Które z tych strategii będą stosowane?

- Wybrana dla banku strategia nie jest podawana do wiadomości publicznej. Chcę podkreślić, że podstawową strategią jest upadłość przeprowadzana przez sąd na podstawie Prawa upadłościowego. Natomiast pozostałe instrumenty, takie jak bail-in, przejęcie czy utworzenie banku pomostowego mogą być używane przez BFG, jeśli spełniony jest warunek interesu publicznego.

Kiedy przymusowa restrukturyzacja jest w interesie publicznym?

- Interes publiczny jest zdefiniowany jednoznacznie w dyrektywie i w polskiej ustawie. Warunek interesu publicznego spełniony jest wtedy, gdy upadłość banku mogłaby zagrozić stabilności finansowej kraju, narazić na szwank budżet państwa, gdy bank pełni funkcje krytyczne i nie można ich łatwo zastąpić, lub gdy nie ma fizycznej możliwości wypłaty środków gwarantowanych. Gdy upadłość stoi w sprzeczności z interesem publicznym, wtedy BFG przeprowadza przymusową restrukturyzację. Generalnie gdy upadłość grozi małej instytucji, trudno doszukać się tu zagrożenia dla interesu publicznego.

Jak to może wyglądać w praktyce? Powiedzmy, że sytuacja banku się pogarsza...

- Jeśli sytuacja banku się pogarsza, KNF nakazuje mu realizację planu naprawy. Jeśli jest już tak źle, że bank jest zagrożony upadłością lub trwale brakuje mu płynności, a wykorzystano wszystkie narzędzia nadzorcze w procesie restrukturyzacji i nie ma nadziei, żeby to pomogło, wtedy taka informacja trafia do BFG i zarząd podejmuje decyzję w sprawie użycia przymusowej restrukturyzacji. Ocenia czy w danym wypadku spełniony jest warunek interesu publicznego. Jeśli nie, sprawa wraca do KNF, która wnioskuje do sądu o ogłoszenie upadłości. Jeśli interes publiczny jest zagrożony, BFG prowadzi przymusową restrukturyzację.

Właścicielami wielu polskich banków są wielkie zagraniczne grupy bankowe. Czy trudno było z nimi się dogadać, żeby plany dla polskiej spółki były spójne z ich planami?

- BFG współpracował w tworzeniu planów przymusowej restrukturyzacji dla międzynarodowych grup bankowych. Prace te odbywały się w Single Resolution Board, europejskiej instytucji odpowiedzialnej za prowadzenie przymusowej restrukturyzacji. W przypadku międzynarodowej grupy bankowej są dwie możliwości - przygotowuje się jeden plan grupowy, albo plany indywidualne na poziomie kraju, w którym działa dana grupa. Kraj, który przyjmuje zagraniczne banki, jak Polska, albo zgadza się na plan grupowy albo tworzy plan indywidualny. Wychodząc od propozycji SRB, analizowaliśmy, czy plan grupowy zabezpiecza nasz interes w zakresie stabilności finansowej. W części przypadków zgodziliśmy się na ustalony plan grupowy, w innych przygotowaliśmy własne plany indywidualne. Zgoda na plan grupowy nie wyklucza, w szczególnych sytuacjach, możliwości odstąpienia przez BFG od realizacji planu grupowego. Za realizację planu indywidualnego odpowiada od początku do końca BFG.

W USA zarysy planów resolution dla banków są ujawniane. W Polsce nie będą?

- BFG przekazał bankom streszczenia planów przymusowej restrukturyzacji. To od decyzji danego banku zależy, czy upubliczni streszczenie swojego planu przymusowej restrukturyzacji.

W ciągu najbliższych lat banki będą plasować na rynkach bardzo dużo obligacji podporządkowanych. Te obligacje sprzedawane są na wypadek przymusowej restrukturyzacji - gdyby okazało się, że straty są tak wielkie, iż kapitał ich nie pokryje, te obligacje można zamienić na akcje banku. To taki bufor bezpieczeństwa na wszelki wypadek? 

- Tak, to jest dodatkowe zabezpieczenie na wypadek kłopotów banku. Obligacje podporządkowane służą do wypełniania tzw. wymogu MREL, czyli minimalnej wielkości funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowanych służących do przeprowadzania przymusowej restrukturyzacji. W streszczeniu planu przymusowej restrukturyzacji banki otrzymały informację, że mają wyemitować obligacje zaliczane do MREL. Wyznaczyliśmy okres pięciu lat, do 2023 roku, żeby banki osiągnęły docelowy poziom MREL. Nie określiliśmy struktury MREL zostawiając to do decyzji banków, jaką część MREL wypełnić przez obligacje podporządkowane, a jaką przez kapitały własne. Podjęliśmy ważne rozstrzygnięcie, że nabywcami obligacji zaliczanych do MREL mogą być tylko podmioty profesjonalne, a nie detaliści. Zasadę tę wdrożyliśmy określając, że minimalna wartość takiego papieru wartościowego powinna być nie mniejsza niż 100 tys. euro.

Dlaczego dopiero za pięć lat?

- Zaproponowaliśmy okres pięciu lat, żeby banki miały czas zrealizować nałożone na nie wymogi. Oczywiście im lepsza sytuacja banku, tym łatwiej mu te obligacje będzie uplasować. Banki, które są w trudniejszej sytuacji, powinny myśleć o emisjach już teraz, kiedy na rynku jest mniejsza podaż. Wkrótce, po wyznaczeniu MREL w planach grupowych, emitować obligacje zaczną duże banki i dlatego banki słabsze nie powinny czekać.

A dlaczego obligacji MREL nie mogą kupować inwestorzy detaliczni?

- Bo nie chcemy dopuścić do sytuacji, w której inwestorzy detaliczni straciliby pieniądze zainwestowane w obligacje banku objętego przymusową restrukturyzacją. To mogłoby utrudnić lub uniemożliwić użycie przymusowej restrukturyzacji. Kilka lat temu we Włoszech przymusowa restrukturyzacja okazała się niewykonalna ze względu na skutki społeczne. Obligacje włoskich banków mieli inwestorzy detaliczni, m.in. emeryci, a w przypadku przymusowej restrukturyzacji następuje umorzenie lub konwersja takich obligacji na udziały. Oznacza to, że posiadacze tych obligacji stracą część pieniędzy. Dlatego obligacje, które są w rękach inwestorów detalicznych, nie będą kwalifikowane do MREL.

Jaka będzie wielkość MREL w polskich bankach? Ile to będzie sektor kosztować?

- Wielkość wyznaczonego MREL-a wynika ze strategii resolution przyjętej dla danego banku. Minimalny poziom przy upadłości powinien odpowiadać całkowitym wymogom nadzorczym. W przypadku przejęcia przez inny bank wielkość MREL powinna pozwolić na pokrycie strat oraz kosztów przejęcia. Przy bail-in - na pokrycie strat, plus dodatkowo na kapitał do prowadzenia biznesu po przymusowej restrukturyzacji.

Jaka to będzie wartość emisji?

- Nie chciałbym określać wielkości - te decyzje pozostawiliśmy bankom. Jeśli będzie taka konieczność, BFG ją określi. W tej chwili można powiedzieć, że wielkość MREL będzie istotną pozycją w pasywach banków. Powstaje pytanie, gdzie te papiery powinny być uplasowane. Czy rynek polski okaże się wystarczający, żeby wchłonąć tyle obligacji banków? Czy będzie chciał je nabyć rynek zagraniczny i po jakiej cenie?

MREL wymyślono po to, żeby takie zobowiązania zamienić na kapitał, gdy tego nie starcza, by pokryć straty. Po co polskim bankom jeszcze MREL, skoro mają wysokie kapitały?

- W polskich bankach mamy dobre kapitały pod względem wielkości i jakości. Można sobie wyobrazić, że w tej sytuacji obowiązek posiadania MREL zachęcałby do zamiany dobrej jakości kapitałów na zobowiązania niekoniecznie najlepszej jakości. To byłoby dziwne. Paradoksalnie dla BFG bardziej korzystna może być sytuacja, gdy będziemy mieli więcej zobowiązań kwalifikowanych, które można zamienić na kapitał. Można sobie teoretycznie wyobrazić, że gdyby nadzór nie działał właściwie i wcześnie, to w banku pojawiłyby się duże straty, kapitały znikałyby szybko, do zera, a skoro nie ma zobowiązań kwalifikowanych, to przymusowej restrukturyzacji nie można dokonać, bo nie ma z czego potem "odbudować" kapitałów. W polskich warunkach mamy wysokiej jakości kapitały, ale w perspektywie lat musimy budować zobowiązania kwalifikowane.

Czy w przyszłym roku wzrosną opłaty na BFG? Banki narzekają, że wciąż rosną.

- Wysokość składek na BFG zależy od wielkości środków gwarantowanych w sektorze bankowym. Depozyty gwarantowane w ciągu ostatnich lat rosły o 8 proc. rocznie i m.in. dlatego składki rosły. W tym roku dynamika jest trochę mniejsza, ale nie wiemy jeszcze, jak cały rok się zakończy. Nie należy się spodziewać dużych zmian, jeśli chodzi o poziom składek w 2018 roku, ale decyzja w tej sprawie należy do Rady BFG. Warto pamiętać o dwóch rzeczach. Po pierwsze, unijna dyrektywa nakłada na państwa członkowskie obowiązek, aby do 2030 roku w systemach gwarantowania depozytów było zgromadzonych 2,6 proc. kwoty środków gwarantowanych. W tej chwili zgromadzone w Funduszu środki są powyżej średniej europejskiej, nie mamy więc opóźnień. Po drugie, składki najlepiej zbierać wtedy, gdy sytuacja banków jest dobra. Kiedy są wysokie zyski składka nie powinna być za niska. A sytuacja w sektorze bankowym nie jest zła.

Rozmawiał Jacek Ramotowski