Spółki: państwo nie stoi ponad prawem

Monika Borkowska, Interia: Czy spółki Skarbu Państwa są w stanie funkcjonować w oderwaniu od polityki?

Michał Romanowski, profesor prawa cywilnego i handlowego na Uniwersytecie Warszawskim: - Badania przeprowadzane na całym świecie pokazują, że w każdej spółce, w której właścicielem jest Państwo, podejmowane decyzje są uwarunkowane nie tylko kwestiami czysto biznesowymi, ale również polityką. Dlatego firmy kontrolowane przez państwo są zdecydowanie mniej efektywne. Ten problem jest trochę mniejszy w przypadku spółek jednoosobowych, w całości kontrolowanych przez Państwo, bo tam ceny za prymat celów politycznych nad efektywnością ekonomiczną nie płacą udziałowcy mniejszościowi. Problem występuje jednak z całą mocą w spółkach giełdowych kontrolowanych przez państwo, gdzie jest wielu akcjonariuszy mniejszościowych, którzy zainwestowali swoje pieniądze, licząc na to, że nadrzędnym celem zarządzających będzie budowa wartości firmy. Istotą inwestycji giełdowej jest oczekiwanie zwiększania wartości akcji i wypłata dywidendy.

W ostatnim czasie mamy sporo przykładów ręcznego sterowania spółkami z udziałem Skarbu Państwa. Czy takie działania mieszczą się w granicach prawa?

- Jeśli państwo ma status wiodącego akcjonariusza, nieuniknione jest, że będzie chciało wpływać na to, co dzieje się w spółce, w której ma udziały. Taka aktywność sama w sobie naganna nie jest. Trudno zakładać, że główny udziałowiec będzie jedynie obserwatorem. Brak zainteresowania majątkiem mógłby być odebrany jako działanie na szkodę interesu publicznego. Oczywiście Państwo ma swoje priorytety, musi uwzględniać interes publiczny, ale to nie musi i nie powinno dziać się kosztem rachunku ekonomicznego. W przeciwnym wypadku prowadzi do osłabienia spółki i obniżenia wartości jej akcji, a na to przyzwolenia już nie ma. Państwo ma przewagę nad graczami rynkowymi, bo jest regulatorem, autorem reguł gry a jednocześnie jej uczestnikiem. Występuje w różnych rolach i faktycznie ma uprzywilejowaną pozycję. Problemem prawnym nie jest fakt, że Państwo dąży do tego, aby pełnić rolę aktywnego właściciela, ale czy świadomie nie wykorzystuje swoich uprawnień, podejmując działania, które prowadzą do destrukcji wartości majątku spółki.

Coraz częściej cele polityczne przesłaniają cele biznesowe, ekonomiczne...

- Każde działanie, które nie służy budowaniu wartości spółki giełdowej, w tym spółki kontrolowanej przez Państwo, nawet o statusie strategicznej, jest prawnie niedopuszczalne a z punktu widzenia idei corporate governance może być kwalifikowane jako nadużycie zaufania akcjonariuszy mniejszościowych. Zazwyczaj inwestycja w taką spółkę jest przedstawiana jako bezpieczna, ponieważ ma ona godnego zaufania akcjonariusza wiodącego jakim jest Państwo. Państwo przecież ma dbać o interesy swoich obywateli, bo ma im służyć. W Polsce odbywało się to pod hasłem akcjonariatu obywatelskiego. Rzeczywistość bywa jednak rozczarowująca. Szkoda, że politycy nie rozumieją, iż przedkładanie celów politycznych nad interes spółki giełdowej oznacza w istocie przedkładanie celu politycznego nad interes akcjonariuszy, którzy uwierzyli w ideę akcjonariatu obywatelskiego oraz lojalność Państwa jako akcjonariusza wiodącego takiej spółki. To obraca się przeciwko idei Państwa obywatelskiego. Skoro Państwo jako regulator stojący na straży uczciwości w obrocie nie przestrzega tej zasady, to komu mogą ufać akcjonariusze mniejszościowi?

Czy w tej sytuacji można cokolwiek zrobić?

- Należy poszukiwać mechanizmów, które zabezpieczyłyby przed nadużywaniem pozycji akcjonariusza większościowego kosztem akcjonariuszy mniejszościowych bez względu na to, czy akcjonariuszem większościowym jest Państwo, czy akcjonariusz prywatny. Nie widzę tutaj powodu, by stosować taryfę ulgową dla Państwa w sferze prawa spółek. Skoro Państwo chce być uczestnikiem obrotu i korzystać z pieniędzy prywatnych akcjonariuszy mniejszościowych, w dodatku działających w zaufaniu do Państwa, to musi liczyć się z odpowiedzialnością prawną wobec nich. Prawo cywilne trafnie zakłada odpowiedzialność Państwa wobec obywateli za wyrządzane im szkody, co obejmuje także sferę stosunków między Państwem a obywatelem w ramach prawa spółek. Oczekiwałbym reakcji ze strony akcjonariuszy mniejszościowych, organizacji ich reprezentujących czy różnych instytucji rynku kapitałowego. W każdej spółce jest też rada nadzorcza, która teoretycznie powinna reprezentować interesy wszystkich akcjonariuszy bez względu na ich status. W demokratycznym państwie prawa nikt nie stoi ponad prawem. Państwo nie stoi ponad prawem. To jest kwintesencja prymatu rządów prawa, w tym prawa spółek, nad rządami ludzi.

W praktyce jednak te zabezpieczenia nie do końca działają.

- Moja ocenia rynku kapitałowego w Polsce jest dość niska, działa on słabo. Instytucje ochrony rynku nie są wystarczająco skuteczne. Co do członków zarządu i rad nadzorczych spółek giełdowych kontrolowanych przez Skarb Państwa - należałoby zadać sobie pytanie, czy czują się i zachowują jak funkcjonariusze partii rządzącej, czy jak profesjonalni menedżerowie, oczywiście przy założeniu, że posiadają kompetencje menedżerskie. Rynek zazwyczaj właściwie to identyfikuje, choć nie zawsze mówi o tym wprost. Rynek kapitałowy w ocenie profesjonalizmu zarządzających i rad nadzorczych spółek giełdowych kontrolowanych przez Skarb Państwa zachowuje się jak dyplomata, choć nie wydaje mi się, aby to rynkowi służyło.

Czy nie jest tak, że akcjonariusze mniejszościowi stoją na z góry przegranej pozycji?

- Wprowadzanie na giełdę spółek, w tym strategicznych z punktu widzenia państwa, miało być jednym ze sposobów, by wymuszać racjonalne działania biznesowe pod rygorem odpowiedzialności prawnej, cywilnej, karnej i administracyjnej. Upublicznienie spółki kontrolowanej przez Państwo w założeniu miało zwiększyć jej transparentność, w tym w zakresie podejmowanych decyzji i umożliwić uruchomienie mechanizmów działania rynku kapitałowego. I faktycznie tak się dzieje w przypadku większości firm prywatnych. Natomiast tam, gdzie pojawia się Skarb Państwa, bywa niestety różnie. Zawodzi czynnik ludzki i poczucie bycia ponad prawem oraz niestety przekonanie, że walka z Państwem to kopanie się z koniem. Tak jednak nie musi być. W interesie demokratycznego państwa prawnego jest egzekwowanie przestrzegania prawa od Państwa jako uczestnika gry rynkowej. Wobec prawa wszyscy są równi.

Polskie prawo w tym zakresie jest wystarczające?

- Zdecydowanie tak. Mamy odpowiednie instrumenty prawne. Nie trzeba zmieniać przepisów. To jest tylko kwestia mentalności. Widoczna jest powszechna niechęć, czy nawet obawa, przed wchodzeniem w potyczki z państwem. Przypominam zarządom i radom nadzorczym spółek giełdowych chociażby art. 483 Kodeksu spółek Handlowych i art. 296 Kodeksu Karnego, które ustanawiają bardzo surową odpowiedzialność cywilną i karną za działanie na szkodę spółki, czyli jej akcjonariuszy. Działanie w prawie cywilnym obejmuje zmniejszanie wartości majątku spółki, nie powiększanie wartości jej majątku oraz wszelkiego rodzaju zaniechania. Błędne jest przekonanie zarządów i rad nadzorczych, że dowolna opinia, nawet tzw. renomowanego doradcy, zwalnia ich z odpowiedzialności. Opinia renomowanego doradcy musi być przeczytana krytycznie przez zarząd i radę nadzorczą, od których wymaga się profesjonalizmu, czyli najwyższych kompetencji w biznesie w rozumieniu art. 483 par. 2 Kodeksu spółek handlowych. Członkowie zarządu i rady nadzorczej spółki akcyjnej są objęci przez prawo spółek niewzruszalnym domniemaniem, że są zawodowcami z konsekwencjami w zakresie ich odpowiedzialności prawnej. Kwestią czasu jest egzekwowanie tego standardu obowiązującego w Polsce od 100 lat (sic!) przez sądy cywilne i karne, a czas ten nieuchronnie zbliża się. Odpowiedzialność prawna, która w chwili obecnej jest tak mocno akcentowana wobec zarządów i rad nadzorczych spółek bez udziału Skarbu Państwa, dotyczy w takim samym stopniu spółek z udziałem Skarbu Państwa. Wszyscy są równi wobec prawa, a liczby w rachunku ekonomicznym są "głuche" na potrzeby polityczne takiej czy innej partii.

Rozmawiała Monika Borkowska

Michał Romanowski - prawnik z kancelarii Romanowski i Wspólnicy, profesor prawa cywilnego i handlowego na Uniwersytecie Warszawskim, członek Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego w latach 2006-2015, w tym przewodniczący podkomisji ds. prawa spółek.