"Ostateczna bariera", która hamuje rozwój gospodarczy Polski

W 1918 roku w końcu odzyskaliśmy niepodległość, jednak gospodarka szybko musiała zostać przestawiona na wojenne tory, skupiając się na walce z prącymi ze wschodu bolszewikami. Kraj został wówczas już na starcie pozbawiony dużej części kapitału, który w większości (zarówno publiczny, jak i ten z prywatnych zbiórek) został wydany na uzbrojenie [1]. Potem średnia i wyższa klasa zostały "zaatakowane" przez olbrzymią inflację, która zabrała im resztki oszczędności. Kraj tak naprawdę zaczął gospodarczo odżywać dopiero w latach 30. na skutek wielu inwestycji rządowych i tworzenia bardzo dobrego i nowoczesnego jak na ówczesne czasy prawa. Wtedy nadeszła jednak kolejna wojna, która zniszczyła większość potencjału gospodarczego Polski. Już jako Polska Republika Ludowa po raz kolejny musieliśmy budować wszystko od nowa.

Komunizm nie był jednak systemem sprzyjającym rozwojowi przedsiębiorczości i dlatego szanse na tworzenie większych rodzimych firm niepaństwowych pojawiły się dopiero po jego upadku. W Polsce wolnej, a jednak obarczonej dziedzictwem poprzedniego ustroju, "młodzi" kapitaliści zostali od razu, za sprawą reform Balcerowicza, rzuceni na głęboką wodę, przeciw zachodnim korporacjom. Radzili sobie, jak tylko mogli, wykorzystując przy tym całą swoją pomysłowość w zmaganiach z licznymi barierami, takimi jak niedobór kapitału, brak rozwiniętej infrastruktury, wysokie podatki CIT, słaby dostęp do wykwalifikowanej siły roboczej, brak precyzyjnych przepisów prawa czy biurokracja. Od tamtego czasu wiele z tych barier udało się już pokonać, inne przestały grać tak istotną rolę, jedna jednak stała się na tyle znaczącym problemem, że można ją bez wątpienia określić największą barierą hamującą rozwój gospodarczy Polski. Mowa o biurokracji.

Za postawioną przeze mnie w poprzednim akapicie tezą, jakoby biurokracja stanowiła największą barierę hamującą rozwój gospodarczy Polski, przemawiają wyniki ankiety przeprowadzonej wśród polskich przedsiębiorców przez firmę Grant Thornton w 2013 r. Wyniki ankiety przedstawiono na Wykresie 1. [2].

Ponadto podczas II Forum Przedsiębiorców Grant Thornton przeprowadzono wśród  200 obecnych przedsiębiorców ankietę, mającą pokazać jakie aspekty biurokracji są dla nich najbardziej uciążliwe [2]. Zdaniem blisko 76 proc. badanych występujące bariery o charakterze administracyjnym i podatkowym pochłaniają czas, przez co ograniczają możliwość pracy nad przedsięwzięciami rozwojowymi, 63 proc. ankietowanych wskazuje wydłużenie czasu wdrażania przedsięwzięć rozwojowych, a 61 proc. podkreśla, że tego typu bariery generują koszty obsługi, ograniczające fundusz rozwojowy. Natomiast zdaniem 44 proc. uczestników badania trudność w określaniu ryzyka administracyjnego związanego z przedsięwzięciami podatkowymi zniechęca do podejmowania działań rozwojowych.

Do barier administracyjnych przedsiębiorcy obecni na Forum zaliczają głównie czas trwania postępowań przed sądami administracyjnymi i cywilnymi (77,5 proc.), przepisy prawa pracy (67,4 proc.) oraz liczbę wymaganych pozwoleń, koncesji, licencji (63,6 proc.). Średni czas oczekiwania na prawomocny wyrok w sprawie administracyjnej w Polsce to ok. 2,5 roku. Profesor Roman Hauser, wieloletni prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie dostrzega nic złego w tak długim okresie oczekiwania i twierdzi, że spełnia on wszelkie europejskie standardy [2]. Zupełnie inaczej sytuacja wygląda widziana oczami przedsiębiorców dla których te 2,5 roku to często biznesowe "być albo nie być". Z kolei barier podatkowych, być może wbrew powszechnym oczekiwaniom, nie stanowią wcale kwoty płaconych danin, ale skomplikowane sposoby ich naliczania i częste zmiany. Ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych była zmieniana od momentu jej uchwalenia około 220 razy, ustawa o podatku dochodowym od osób prawnych około 160 razy, a ustawa o podatku VAT uchwalona w 2004 r. ponad 40 razy [2]. Kolejnym niezwykle ważnym problemem jest brak odpowiedzialności urzędnika za popełniane błędy. Co prawda od połowy 2011 roku istnieje przepis o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenia prawa [3], jednak jest on w praktyce przepisem martwym, gdyż przypadków jego użycia próżno szukać [4].

Inne bariery administracyjno-biurokratyczne wskazuje nam z kolei Federacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw [5]:

• skomplikowane prawo, uciążliwe i kosztowne procedury,
• brak wsparcia ze strony administracji państwowej i samorządowej,
• problemy z uruchomieniem dedykowanego punktu dla przedsiębiorców, którzy chcą rozpocząć działalność gospodarczą, 
• urzędy skarbowe, które często te same przepisy interpretują w różny sposób, 
• konieczność przeliczania kwot w walucie obcej na złotówki na potrzeby PIT, CIT, VAT,
• konieczność ustalania co trzy miesiące podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe dla osób posiadających własną działalność gospodarczą, 
• przechowywanie przez pracodawców przez 50 lat dokumentów w formie papierowej, na podstawie których ustala się wysokość renty albo emerytury,
• utrudniona działalność dobroczynna i społeczna podejmowana przez przedsiębiorców. W przypadku podjęcia takowych działań, przedsiębiorca musi ewidencjonować listę osób obdarowanych, jeżeli cena nabycia danej rzeczy przekracza kwotę 10 zł.

Przedstawione na Wykresie 2. przykłady pokazują nam rodzaj problemu, jednak nie jego skalę, która jest ogromna. Raport Grant Thornton dostarcza nam też informacji również na ten temat. Firmy szacują, że bez barier ich przychody mogłyby być wyższe średnio aż o 10 proc.

Jeżeli założymy więc 10 proc. wzrost przychodów sektora MŚP i 5 proc. wzrost przychodów wśród dużych przedsiębiorstw, to łączny dodatkowy przychód tych sektorów gospodarki mógłby być wyższy aż o 200 mld zł [2], co znacząco wpłynęłoby na PKB Polski. Koszty nadmiernej biurokracji występują jednak nie tylko po stronie przedsiębiorstw, ale i po stronie państwa, które rokrocznie wydaje na utrzymanie aparatu urzędniczego 50 mld zł [6]. Według szacunków profesora Krzysztofa Rybińskiego, wykładowcy Szkoły Głównej Handlowej i byłego wiceprezesa Narodowego Banku Polskiego, w Polsce zatrudnionych jest o 100 tysięcy urzędników za dużo, co w jego opinii wynika z nieefektywności pracy [7].

Problem biurokracji jest znany zarówno przedsiębiorcom, jak i politykom nie od dziś. Działania tych drugich z reguły nie są zbyt dobrze oceniane przez tych pierwszych. Warto jednak przeanalizować, jak wygląda ta sprawa od strony danych a  także tego, co w ostatnich latach zrobiono w tej kwestii.

W 1989 roku w Polsce w administracji publicznej zatrudnionych było 160 tysięcy osób. W grudniu 2014 roku mogliśmy już mówić o 444 tysiącach urzędników, co oznacza ponad 2,5-krotny wzrost. Analiza przyrostu urzędników na przestrzeni lat pokazuje, że najwięcej osób, bo aż 67 tysięcy, zatrudniono za rządów SLD. Za rządów PiS zatrudnienie zwiększyło się o 13 tysięcy, a za rządów Platformy Obywatelskiej (wespół z Polskim Stronnictwem Ludowym) wzrosło jeszcze o dodatkowe 60 tysięcy osób. Warto zwrócić uwagę na to, że to Donald Tusk był tym, który jako pierwszy w formie wyborczej obietnicy postulował redukcję etatów urzędniczych, co można uznać za jeden z ważniejszych czynników, mających wpływ na jego ówczesną wygraną [8]. Nie on pierwszy jednak myślał o ograniczeniu przerostu administracji.

Mimo upadku komunizmu, w Polsce formułowanie wielkich planów dalej było w modzie. Niestety zarówno "Plan Balcerowicza", jak i "Strategia dla Polski" Grzegorza Kołodki, w żaden sposób nie uwzględniały wpływu biurokracji na rozwój gospodarczy [9,10]. Dopiero w 2004 roku przez rząd Leszka Millera został przyjęty "Program Uporządkowania i Ograniczania Wydatków Publicznych", nazwany od nazwiska ówczesnego ministra gospodarki i pracy Jerzego Hausnera - "Planem Hausnera". Miał on nie tylko zmniejszyć wydatki państwa, ale także przyczynić się do zredukowania biurokracji. Zakładał on restrukturyzację Polskich Kolei Państwowych, służby zdrowia, górnictwa oraz wydatków obronnych. Wiązać się z tym miały cięcia w administracji - ograniczenie liczby etatów i samochodów służbowych oraz ograniczenie wydatków socjalnych państwa - ograniczenie finansowania z budżetu pracowniczego i rolnego systemu ubezpieczeń KRUS. Plan miał przynieść wielomiliardowe oszczędności (od 3,7 mld zł w 2004 r. do 10,3 mld zł w 2008 r.) [11].

Proponowane postulaty zmian w dużej części dotyczyły zarządzania i administracji, jasno wskazując na nadmierną biurokrację, jako przyczynę olbrzymich wydatków państwa w tamtym okresie. Niestety, w większości nie udało się ich zrealizować i do pozytywnych efektów w dziedzinie walki z przerostem grupy urzędniczej można zaliczyć jedynie uchwalone 20. kwietnia 2004 r. ustawy, które zachęcały pracodawców do zatrudniania bezrobotnych osób i odbiurokratyzowały urzędy pracy [12]. Antoni Dudek w "Historii Politycznej Polski 1989-2012" (2013, str. 480),  jako przyczynę zrealizowania planu tylko w niewielkim stopniu, wskazuje "opór  przed dotkliwymi dla różnych wpływowych grup nacisku redukcjami wydatków".

Do czasu kolejnego planu minęło kilka lat. Następnym dokumentem przedstawiającym zarys zmian, które muszą nastąpić w Polskiej gospodarce, była "Długookresowa Strategia Rozwoju Kraju. Polska 2030. Trzecia Fala Nowoczesności", przyjęta w formie uchwały przez Radę Ministrów 5. lutego 2013r. jako rezultat raportu "Polska 2030", przygotowanego przez zespół Michała Boniego w 2009 roku. [13,14] Ten liczący 145 stron dokument potraktował jednak znowu kwestię biurokracji bardzo powierzchownie. Kwestiom sprawności państwa i walki z nadmiarem biurokracji poświęcono zaledwie kilkanaście stron przedostatniego, szóstego rozdziału, przedstawionego w formie "Celu 10 - Stworzenie sprawnego państwa jako modelu działania administracji publicznej". W kolejnych akapitach jako kierunki interwencji podano m.in. stworzenie warunków dla e-administracji, podniesienie efektów jakości pracy administracji centralnej, zwiększenie szybkości obsługi administracyjnej, poprawę jakości tworzonego prawa. Niestety, podobnie jak w przypadku poprzedniego planu, większość postulatów nie została zrealizowana.

To wszystko należy już jednak do przeszłości, a przynajmniej tak twierdzi obecny rząd, z dumą prezentując kolejny "superplan", nazywany "Planem Morawieckiego", a oficjalnie "Planem na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju" [15]. Nie uniknął on jednak porównań do "Planu Boniego". Pozytywne oceny analityków, trafne diagnozy i śmiałe plany - to tylko nieliczne z ich podobieństw [16]. W przypadku pierwszego z nich brakło politycznej woli, by go zrealizować, teraz widać poparcie najwyższych władz państwowych i partyjnych dla jego wdrożenia. Miejmy nadzieję, że tym razem się uda.

Plan Morawieckiego w dużej części skupia się na zwalczaniu barier, nie tylko biurokratycznych, stojących przed przedsiębiorstwami. Wskazuje także na patologiczne sytuacje, które trzeba zmienić. Najlepszym przykładem jest ujawniona podczas prezentacji planu notatka z jednego ze służbowych spotkań przedstawicieli Izb Skarbowych: "Należy obecnie zmienić tok myślenia w sprawie kontroli podatkowych - nie ma kontroli w celach prewencyjnych, kontrola ma przynosić wpływy budżetowe" [17]. Takiemu podejściu chce położyć kres premier Morawicki, który zaprezentował już dokładny terminarz wdrażania rozwiązań własnego autorstwa. Na chwilę obecną udaje mu się dotrzymywać zaplanowanych terminów. W czerwcu zaprezentowano pakiet ustaw #100zmiandlafirm, który już wkrótce ma zostać przyjęty przez Sejm. 6. października Sejm jednogłośnie przyjął tzw. małą ustawę o innowacyjności [18]. Wprowadzane zmiany nie spotykają się o dziwo z protestami opozycji, na co szczególnie polecam zwrócić uwagę, gdyż w kwestiach dotyczących gospodarki współpraca jest niezwykle ważna.

Znakomitą część tego eseju poświęciłem na analizę problemu i przedstawienie prób jego rozwiązania, jakich podejmowano się w przeszłości. W mojej opinii bowiem dotychczasowe pomysły były naprawdę dobre. Każdy rząd miał inny pomysł na poradzenie sobie z tymi zagadnieniami i żadnemu z tych projektów nie można wiele zarzucić. Za każdym razem brakowało tylko politycznej woli. Czy plany Hausnera i Boniego były złe? Oczywiście, że nie. 397 stron raportu Boniego naprawdę pokazuje co możemy poprawić, wbrew temu, co na łamach "Polityki" pisał Wojciech Smoczyński, określając raport "fascynującą panoramą kraju w przebudowie, wyzwolonego przez dogłębną transformację, a zarazem uwięzionego w głębokich koleinach cywilizacyjnych" [16]. Czego nam trzeba do pokonania tej bariery to jedności i woli politycznej. W tej kwestii klasa polityczna powinna działać ponad podziałami. Na razie tę polityczną jedność widać, co potwierdza zorganizowana przez profesora Grzegorza Kołodko na Akademii Leona Koźmińskiego debata z udziałem Morawieckiego i większości wicepremierów odpowiedzialnych za polską gospodarkę w ciągu ostatnich 25 lat [19]. Biurokracja jest ostateczną barierą, gdyż jej sprawa jest od lat kluczowa na polskiej scenie politycznej i zawsze wywoływała polityczne burze. Niepokonana dalej będzie rosnąć, co tylko pogłębi różnice w gospodarczym rozwoju Polski i reszty zachodniego świata.

Co możemy więc w obecnej sytuacji zrobić, jako świadomi obywatele chcący brać udział w kształtowaniu się nowej rzeczywistości? Przede wszystkim należy czynnie uczestniczyć w konsultacjach społecznych ustaw wchodzących w skład realizowanego Planu Morawieckiego. Jako obywatele musimy też pokazywać w wyborach nasze poparcie dla tych, którzy niezależnie od poglądów politycznych potrafią się porozumieć między sobą i dążyć do kompromisu. Żeby w sytuacji, kiedy chodzi o tak istotne sprawy dotyczące naszej przyszłości gospodarczej, nie byli ani "opozycją totalną" ani "rządem dyktatorskim".

Polska musimy brać przykład z krajów, którym się udało. Takich jak Finlandia, która na skutek dobrze zaplanowanej i zrealizowanej strategii rozwoju w ciągu kilku dekad z gospodarczych peryferii trafiła do grona najbardziej innowacyjnych gospodarek świata [16]. Od pokonania tej bariery zależy bowiem przyszłość nasza i naszych dzieci.

Bibliografia:

1. Załęczny Jolanta, Wydarzenia wojny polsko bolszewickiej 1920 roku na terenie ówczesnego powiatu warszawskiego, Niepodległość i Pamięć, Warszawa 2010, nr 32, s. 25
2. Grant Thornton, Bariery rozwoju przedsiębiorstw, czyli co najbardziej hamuje wzrost polskich firm. Raport z wyników ankiety przeprowadzonej podczas II Forum Przedsiębiorców Grant Thornton [online], 2013, Dostępny: http://grafik.rp.pl/grafika2/1144116
3. Ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. 2011 nr 34 poz. 173)
4. Interpelacja nr 6456 do ministra spraw wewnętrznych i administracji w sprawie odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, Dostępna: http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/InterpelacjaTresc.xsp?key=5C76C4F9
5. Portal Polskich Przedsiębiorców MSP-24, Bariery rozwoju MSP w Polsce [online], Dostępny: http://msp-24.pl/Bariery-rozwoju-MSP-w-Polsce,41,78.html
6. Piechowiak Łukasz, Morawiecki: Roczny koszt utrzymania wszystkich urzędników w Polsce wynosi ok. 50 mld zł [online], 2016, Dostępny: http://www.bankier.pl/wiadomosc/Morawiecki-Roczny-koszt-utrzymania-wszystkich-urzednikow-w-Polsce-wynosi-ok-50-mld-zl-7387770.html
7. Rybiński Krzysztof, Rybiński: Mamy o sto tysięcy urzędników za dużo [online], rozmowę przepr. Piotr Kucharski, 2010, Dostępny: http://www.money.pl/gospodarka/wiadomosci/artykul/rybinski;mamy;o;sto;tysiecy;urzednikow;za;duzo,255,0,682751.html
8. Gdaniec Tomasz, W Polsce wzrasta liczba urzędników. Jest ich już ponad 444 tysiące [online], 2015, Dostępny: http://wiadomosci.wp.pl/kat,140714,title,W-Polsce-wzrasta-liczba-urzednikow-Jest-ich-juz-ponad-444-tysiace,wid,17527914,wiadomosc.html?ticaid=117ff9
9. Balcerowicz Leszek, Socjalizm. Kapitalizm. Transformacja. Szkice z przełomu epok. [online], Warszawa 1997, PWN, s. 353-379
10. Kołodko Grzegorz, Strategia dla Polski [online], Warszawa 1994, POLTEXT, s. 19-90
11. Dudek Antoni, Historia Polityczna Polski 1989-2012, Kraków 2013, Znak, s. 480
12. Węglewski Sławomir, Plan Hausnera [online], 2009, Dostępny w Internecie: https://www.obserwatorfinansowy.pl/bez-kategorii/plan-hausner/
13. Uchwała Nr 16 Rady Ministrów z dnia 5 lutego 2013 r. w sprawie przyjęcia Długookresowej Strategii Rozwoju Kraju. Polska 2030. Trzecia Fala Nowoczesności (M.P 2013, poz.121)
14. Polska 2030. Wyzwania rozwojowe [online], pod redakcją Michała Boniego, 2009, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Dostępny: https://www.mpips.gov.pl/gfx/mpips/userfiles/_public/1_NOWA%20STRONA/Aktualnosci/seniorzy/badania%20aktywne%20starzenie/pl_2030_wyzwania_rozwojowe.pdf
15. Uchwała nr 14/2016 Rady Ministrów z dnia 16 lutego 2016 r. w sprawie przyjęcia "Planu na rzecz odpowiedzialnego rozwoju", Dostępna: https://www.mr.gov.pl/media/16403/uchwala_plan_odp_rozw_16022016.pdf
16. Stańczyk Maciej, Pułapka planu. Czy Mateusz Morawiecki okaże się skuteczniejszy niż Michał Boni? [online], 2016, Dostępny: http://biznes.onet.pl/wiadomosci/kraj/porownanie-planu-morawieckiego-z-raportem-boniego/ygm3cg
17. Prezentacja multimedialna Ministerstwa Rozwoju do planu Odpowiedzialnego Rozwoju, Dostępna: https://www.mr.gov.pl/media/14840/Plan_na_rzecz_Odpowiedzialnego_Rozwoju_prezentacja.pdf
18. Wyniki głosowania nr 17 na 27. posiedzeniu Sejmu z dnia 06-10-2016 r. Dostęp: http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/agent.xsp?symbol=glosowania&NrKadencji=8&NrPosiedzenia=27&NrGlosowania=17
19. Debata Morawieckiego i byłych wicepremierów - tematem stan gospodarki [online], 2016, Dostępny: http://biznes.onet.pl/wiadomosci/kraj/debata-morawieckiego-i-bylych-wicepremierow-tematem-stan-gospodarki/r85y31

Julian Smółka